Open brief aan de Vlaamse Regering
Actualisatie bandingfactoren voor projecten met brandstofkosten:
Graag een nieuw en beter ontwerpbesluit energie
De herziening van de steun toegekend aan warmte-kracht koppeling maakt deel uit van verzamelbesluit IX dat binnenkort door de Vlaamse regering gestemd zal worden voor tweede principiële goedkeuring. Na de eerste principiële goedkeuring werden een aantal tekortkomingen aangekaart die verder grondig onderzocht moeten worden. Vanuit COGEN Vlaanderen vragen we dan ook dat de Vlaamse regering de berekening van die herziening uit het verzamelbesluit IX haalt om de feedback te verwerken en met een betere berekening te komen. Waarover gaat het...
In warmte-kracht koppeling (WKK), ook wel cogeneratie genoemd, worden stroom en warmte tegelijkertijd opgewekt. Bij klassieke elektriciteitsopwekking haal je in een moderne centrale rendementen tot 60%. Dat lijkt heel wat, maar het betekent nog altijd dat nagenoeg de helft van de ingaande energie verloren gaat. In een WKK-installatie wordt ook de warmte benut en kan je een totaal rendement halen in de buurt van 100%. WKK is dus een manier om een brandstof zo efficiënt mogelijk te gebruiken. Zeker vanuit de doelstelling om minder fossiele brandstoffen te gebruiken en over te schakelen op schaarsere (duurdere) hernieuwbare energiebronnen (gasvormig, vloeibaar of vast), wordt efficiëntie nog belangrijker.
WKK is al sterk ingeburgerd in onze samenleving. Je vindt niet alleen toepassingen in de industrie, maar ook in de landbouw, in ziekenhuizen, appartementsgebouwen of zelfs individuele woningen. Omdat energie-efficiëntie een belangrijke doelstelling van Europa is, mogen de lidstaten cogeneratie subsidiëren zodat deze kan concurreren met productie van elektriciteit in grote centrales en warmte uit ketels. Vlaanderen heeft reeds jaren een ondersteuning uitgewerkt op basis van warmte-krachtcertificaten. Deze worden toegekend per hoeveelheid brandstof die bespaard wordt. Geen nuttig gebruik van de warmte betekent dus geen steun en ook geen kost voor de samenleving. Om een efficiënt steunmechanisme te hebben, wordt de steun voor nieuwe (of vernieuwings-) projecten bovendien afgestemd op ingeschatte financiële nood (rendabiliteit) van het project op moment van investeringsbeslissing. Dit gebeurt via de “bandingfactor” (tussen 0 en 1).
Tot op heden was deze bandingfactor vastgelegd voor 10 jaar uitbating. De investeerder moet dus zorgen dat hij alle andere risico’s van het project correct inschat en beheert. Het gaat hier niet alleen om de opbrengsten van elektriciteit of de kost van de brandstof maar ook om de waarde-creatie via de warmteklant en zijn langetermijnperspectieven. Foutieve keuzes worden dus niet gecompenseerd door de overheid. Echter, naar aanleiding van de hoge energieprijzen vorig jaar, is er vanuit het Vlaams beleid bezorgdheid ontstaan dat deze steun te hoog, of zelfs helemaal overbodig is. Eind vorig jaar werd daarom het energiedecreet gewijzigd om de steun (via de “bandingfactoren”) jaarlijks te actualiseren om zo over-subsidiëring (maar ook onder-subsidiëring) te voorkomen. Principieel klink dat niet onlogisch indien er sprake zou zijn van onvoorzienbare marktomstandigheden, maar het is uiteraard vervelend voor de investeerder dat de spelregels en gemaakte afspraken gaandeweg eenzijdig gewijzigd worden (en zou een omgekeerde evolutie van de marktomstandigheden ook tot actualisering van de bandingfactoren leiden tot boven de maximale waarde van 1?).
Dat energiedecreet beschrijft enkel het principe. De uitvoeringswijze volgt in het energiebesluit. Een eerste versie van dat wijzigingsbesluit is klaar en bevat zelfs de volledig berekeningswijze in annex. Dit besluit werd al een eerste keer principieel goedgekeurd door de Vlaamse regering. Na die goedkeuring kwamen er heel wat inhoudelijke opmerkingen van de WKK-sector, maar ook van Minaraad en SERV omdat de berekeningswijze in het ontwerpbesluit “rammelt” en helemaal niet berekent wat het energiedecreet vooropstelt. Ten eerste borduurt de annex in het wijzigingsbesluit voort op het model dat, via een complex geheel aan achterliggende parameters en veronderstellingen, bepaalt welke bandingfactor toegekend wordt aan een referentieproject. Met de uitkomst van die berekening kan een investeerder inschatten op welke ondersteuning hij kan rekenen om vervolgens de resterende risico’s trachten in te dekken. Dat model is bedoeld voor investeringen in de vorm van nieuwe of ingrijpend gewijzigde projecten, maar is helemaal niet geschikt om een actualisatie te berekenen. Een actualisatie van de steun toegekend aan lopende projecten, vormt een significante uitdaging omdat de investeerder zich heeft ingedekt met leningen en contracten op basis van de oorspronkelijke berekeningen en afspraken.
Een tweede tekortkoming in de berekening is de economische waardering van de warmte die een WKK produceert. De actualisatie van de steun zou immers ook vertrekken vanuit dezelfde logica als de initiële berekening van de ondersteuning. Daarin wordt een WKK-installatie vergeleken met gescheiden opwekking van stroom en warmte. Met andere woorden, een investeerder evalueert de voordelen van een investering in een WKK-installatie met het alternatief om een verwarmingsketel te plaatsen en stroom van het net te halen. Eventueel kan hij zelfs beslissen om helemaal niets te investeren en de activiteit gewoon te stoppen of te verhuizen naar het buitenland wegens te hoge energiekosten. In de investeringsberekening wordt de waarde van de warmte berekend alsof die door een verwarmingsketel op aardgas zou gemaakt zijn. Dat is wellicht een goede insteek in de investeringslogica, maar in de actualisatielogica is die referentie irrelevant omdat de investeerder al een keuze gemaakt heeft op basis van eigen parameters en gevoeligheidsanalyses, waaronder de aanwezigheid en de betalingsbereidheid van de warmteafnemer. Nagenoeg steeds zal de warmteafnemer rekenen op een lagere gevoeligheid van zijn warmtekost aan stijgende gasprijzen en het recht om tijdelijk geen warmte af te nemen (stilleggen om technische of economische redenen). Het energiebesluit rekent dus met een logica die voor een gemaakte investering niet meer van toepassing is.
Een derde tekortkoming zit in de waarde van de energieprijzen in de berekening. In de actualisatie wordt gekeken naar gemiddelde marktprijzen van de afgelopen 12 maanden. Vervolgens wordt er aangenomen dat deze geactualiseerde marktprijzen ook zullen gelden in de toekomst. De marktprijzen voor gas en stroom waren vorig jaar extreem hoog. Door die hoge prijzen ook toe te passen voor de toekomst, zal de berekening de eventuele winst van één jaar artificieel doortrekken naar eenzelfde winst voor alle toekomstige jaren. Maar dat is helemaal niet marktconform, want momenteel liggen de energieprijzen alweer een flink stuk lager dan vorig jaar. Het actualisatiemodel rekent dus met een toekomstige winst die bij huidige marktprijzen nooit zal gerealiseerd worden.
Het model verzaakt ook aan de gebruikelijke indekking van energiecontracten in de toekomst (tot vier jaar in de toekomst). Voor de investeerder is het immers niet steeds mogelijk om te gaan met sterk fluctuerende cashflows. Voor de warmtegebruiker is het meestal niet haalbaar om stijgende energieprijzen op zeer korte termijn door te rekenen in zijn eindproduct. Sterk fluctuerende bandingfactoren moeten dus vermeden worden, eventueel via maximale variatie bij elke actualisatie. Oorspronkelijk was het de bedoeling om de actualisatie in te voeren vanaf de productiemaand augustus 2023. Omwille van (onder ander bovenstaande) inhoudelijke opmerkingen werd beslist om de uitvoering een jaar uit te stellen. Zo schrijft het Vlaams Energie- en Klimaatagentschap (VEKA) op haar website dat dat uitstel nodig is omdat ze zo “opmerkingen van stakeholders en hun bijkomende input beter kunnen onderzoeken”. Tegelijkertijd staat het wijzigingsbesluit nog steeds ter goedkeuring op de politieke agenda. Dat klopt niet. Je kan niet enerzijds bijkomende input verder onderzoeken en anderzijds een besluit toch al goedkeuren.
WKK speelt een belangrijke rol in de energietransitie. Dat gaat het niet enkel over de verhoogde energie-efficiëntie. WKK is ook stuurbare energieproductie die flexibiliteit kan leveren en bijdragen aan bevoorradingszekerheid in een context met steeds meer intermitterende productie uit wind en zon. Vanuit COGEN Vlaanderen vragen we dan ook dat de Vlaamse regering het luik rond de actualisatie van de bandingfactoren uit het verzamelbesluit IX haalt en terug naar de tekentafel zou sturen, zodat de tekortkomingen van de eerste principieel goedgekeurde tekst kunnen onderzocht worden en de Vlaamse Regering, het VEKA en de betrokken stakeholders werk kunnen maken van een nieuwe en geschiktere berekeningswijze voor de jaarlijkse herziening van de steun.
